一致政府、分立政府與共治

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建立於 2026年10月26日

學習重點 判斷政府型態，先看行政權與立法權（國會多數）是否由同一政黨掌握：同黨為一致政府，不同黨為分立政府。這是總統制最常考的定義。 分立政府的特徵與影響：容易造成行政立法僵局，政治責任模糊。形成原因包括分開選舉、固定任期、總統無權解散國會、選民分裂投票、多黨制。委員會資深制不是成因。 共治政府與少數政府要分清楚：共治是半總統制下總統任命反對陣營的國會多數組閣；少數政府是執政者未掌握國會過半席次仍繼續執政。 我國實例：行憲後經歷過一黨獨大、政黨輪替、少數政府（分立政府），但從未出現聯合內閣。 核心觀念 一、一致政府與分立政府的定義 民主政府以政黨政治為基礎，判斷政府型態的關鍵在於行政部門與立法部門的政黨歸屬。這組概念源自美國總統制的研究。總統制下，總統與國會議員各自由人民選出，因此兩者可能由不同政黨掌握。 比較項目一致政府（unified government）分立政府（divided government） 定義行政權與立法權由同一政黨掌握，即總統所屬政黨同時掌握國會多數。行政權與立法權分屬不同政黨，即總統面對反對黨掌握多數的國會。 行政立法關係傾向合作。法案、預算、人事案較易通過，施政效率高。傾向對立與協商。法案容易延宕，預算與人事可能受阻，容易形成僵局（gridlock）。 政治責任明確，施政成敗由執政黨承擔。模糊，行政與立法容易互相推諉，選民難以課責。 制衡效果制衡較弱，可能出現多數專斷。制衡較強，可防止單一政黨濫權。 補充說明： 兩院制國家：國會兩院中只要有一院與行政部門分屬不同政黨，學理上也可稱為分立政府。 分立政府以總統握有實質行政權為前提。議會內閣制的總統（虛位元首）即使與總理分屬不同政黨，也不構成分立政府。因此，分立政府的概念與總統是否具有實質權力有關。 分裂投票（split-ticket voting）是成因，不是定義。選民在總統與國會選舉投給不同政黨，是分立政府常見的原因；定義本身是「總統與國會多數黨分屬不同政黨」。 二、分立政府的成因 總統與國會議員分別選舉產生：兩者的民意基礎各自獨立，選舉結果可能不同。 總統與國會各有固定任期：任期不同步，加上期中選舉，國會多數可能在總統任內改變。 總統無權解散國會（國會也不能以不信任投票倒閣）：行政立法衝突時，沒有提前改選來重建一致的機制，分立狀態只能持續到下次選舉。 選民分裂投票：美國經常出現分立政府，原因同時包括上述制度安排與選民的分裂投票。有學者認為，這反映選民有意讓兩黨相互制衡。 多黨制：總統制搭配多黨制時，總統所屬政黨很難單獨取得國會過半，因此拉丁美洲國家常出現分立政府。 委員會資深制是國會內部分配委員會主席等職位的規則，屬於國會內部運作制度，與行政、立法是否由不同政黨掌握無關，不是分立政府的成因。 三、分立政府的爭議與化解方式 爭議： 負面觀點認為，分立政府導致僵局、政策延宕、效率低落，責任政治難以落實。 正面或中性觀點認為，分立政府強化權力制衡。美國學者 Mayhew 的研究也發現，重要法案的產出在一致政府與分立政府之間並無顯著差異。可見分立政府未必導致停擺，關鍵在政黨紀律、協商文化與制度設計。 化解方式： 選舉時程同步化：總統與國會同時改選，或讓任期一致，可藉由「衣尾效應」提高一致政府出現的機率。例如法國將總統任期由七年改為五年，使總統與國會選舉時間接近。 政黨協商與跨黨合作：針對個別法案或預算形成跨黨聯盟，建立固定的朝野協商機制。 籌組聯合政府或延攬他黨人士：在多黨制下以政黨聯盟取得國會多數。 制度設計提供解決僵局的出口：例如明確劃分行政與立法權限，或設計倒閣與解散國會等重新訴諸民意的機制。 半總統制下尊重國會多數：總統任命國會多數支持的人選組閣，以共治取代對抗。 四、共治政府與少數政府 比較項目共治政府（cohabitation）少數政府（minority government） 定義半總統制下，總統所屬政黨未掌握國會多數，總統任命反對陣營的國會多數領袖擔任總理組閣，由總統與總理分享行政權。執政黨或執政聯盟在國會未掌握過半席次，卻仍組成政府、繼續執政。 典型實例法國：1986–1988、1993–1995、1997–2002 三次共治。北歐國家、加拿大等議會內閣制國家常見；我國陳水扁執政時期。 形成原因總統與國會分別選舉，任期不同步；國會改選後反對陣營取得多數；總統尊重國會多數組閣的憲政慣例。多黨制導致沒有政黨過半；反對黨彼此分裂，無法聯合倒閣或組成替代政府；部分政黨寧可在閣外支持政府以交換政策影響力；半總統制下總統堅持任命同黨人士組閣。 運作特徵總統多主導外交、國防，總理主導內政；需權限分工與協商。必須逐案尋求國會支持，政府穩定性較低，容易被倒閣或法案受阻。 三者的關係：總統制下行政立法分屬不同政黨，稱為分立政府。半總統制下若總統仍任命同黨人士組閣、未取得國會多數支持，則形成少數政府，也具有分立政府的性質。若總統改任命國會多數陣營組閣，則形成共治。 五、政黨輪替與我國實例 民主國家的政黨輪替，主要是人民透過選舉收回對執政黨的支持。和平的政黨輪替是民主鞏固的重要基礎。政治暴力或革命雖然不是民主的輪替方式，但也可能造成執政黨更替，因此不能說暴力或革命「必定無法」造成政黨輪替。 我國制度背景：總統由人民直選，總統與立法委員各有固定任期。總統沒有主動解散立法院的權力，只有在立法院通過對行政院長的不信任案後，才能經行政院長呈請解散立法院（被動解散）。因此我國容易出現行政與立法不一致的情形。 時期政府型態 行憲後至 2000 年國民黨一黨獨大，長期為一致政府 2000–2008（陳水扁）首次政黨輪替。民進黨總統面對國民黨等泛藍陣營掌握的立法院多數，仍任命自己屬意的人選組閣，形成少數政府／分立政府，而非共治。 2008–2016（馬英九）第二次政黨輪替。國民黨同時掌握總統與立法院多數，為一致政府。 2016–2024（蔡英文）民進黨同時掌握總統與立法院多數，為一致政府。 2024 年起（賴清德）民進黨未取得立法院過半席次，再度呈現少數政府／分立政府。 我國行憲後從未出現聯合內閣，也就是由多個政黨依協議共同組閣的情形。個別他黨人士以個人身分入閣，或政黨之間的選舉合作，都不等於聯合內閣。 常考陷阱 「總統所屬政黨同時掌握國會多數」是分立政府：錯誤。這是一致政府。 「選民在總統與國會選舉投給不同政黨」是分立政府的定義：錯誤。那是成因（分裂投票），定義是總統與國會多數黨分屬不同政黨。 「總統任命不同政黨的總理組閣」是分立政府：錯誤。這較接近半總統制的共治。 「組成政府的政黨未獲國會半數席次」是分立政府：錯誤。這是少數政府的定義。 「議會內閣制下總統和總理分屬不同政黨」是分立政府：錯誤。議會內閣制的總統是虛位元首，不構成分立政府。 「分立政府與總統是否具有實質權力無關」：錯誤。分立政府以總統握有實質行政權為前提。 「分立政府下政治責任仍非常明確」：錯誤。分立政府的典型問題就是責任模糊、互相推諉。 「兩院中只有一院與行政部門不同黨就不算分立政府」：錯誤。學理上也可稱為分立政府。 成因題出現「委員會資深制」：它不是成因。分開選舉、固定任期、總統無權解散國會、分裂投票、多黨制才是。 容易造成僵局的是一致政府、委員制或聯合政府：錯誤。最容易形成行政立法僵局的是分立政府。 拉丁美洲「總統制＋多黨制」常導致共治政府：錯誤。共治屬於半總統制，總統制下應答分立政府。 「政治暴力或革命必定無法造成政黨輪替」：錯誤。「必定」的說法過於絕對。 我國曾出現聯合內閣：錯誤。我國經歷過一黨獨大、政黨輪替、少數政府，但從未有聯合內閣。 記憶口訣 「同黨一致，異黨分立；過半看少數，任命看共治；我國四有：獨大、輪替、少數、分立，唯獨沒聯合。」 分立政府成因記「分選、固定、不能解散、分裂投票、多黨」，看到「委員會資深制」就排除。