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學習重點 掌握威爾遜〈行政之研究〉的主張：政治不應操縱行政，行政屬事務性領域，如同企業的領域。 理解政治與行政二分論的貢獻與限制，能說明兩者在概念上可區分、實務上難以截然分離。 區分政務官的政策領導與事務官的專業輔助，避免把政策影響力等同於最終政策決定權。 熟悉政務官的領導功能，以及官僚組織的五項角色與控制途徑。 核心觀念 一、政治與行政二分論：威爾遜的經典主張 威爾遜（Woodrow Wilson）在〈行政之研究〉中，主張政治不應該操縱行政，行政的領域如同企業的領域一般。重點是將行政視為值得獨立研究的事務性、技術性活動，透過專業管理提高政府效率，減少政黨分贓與政治酬庸的干擾。 二分論的基本分工是：政治決定大政方針，行政負責具體執行。古德諾進一步以「國家意志的表達」說明政治，以「國家意志的執行」說明行政，使這項區分更為系統化。 其貢獻在於奠定公共行政學成為獨立研究領域的基礎，並支持專業文官、功績任用與行政中立。但「行政如企業」是強調管理與效率，不能推論政府只須追求效率，或可以忽略合法性、公平與公共責任。 學者辨識重點 威爾遜〈行政之研究〉；政治不應操縱行政；行政如企業。 古德諾政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行。 古立克行政管理原則與POSDCORB行政管理功能。 道爾多元主義；提醒行政研究不能忽略價值、人性與社會環境。 佛烈德里赫強調專業判斷與內在責任，是行政責任論的重要學者。 二、政治與行政能否清楚劃分？ 作為分析與責任分工，可以區分；就實際運作而言，難以完全分離。政治著重公共目標、利益分配與民主授權，行政著重組織管理、專業執行與依法辦事，但政策過程會使兩者交織。 規劃階段：官僚掌握資訊、專業與實務經驗，能提出方案、評估可行性、草擬法案，影響政策議程與選項。 執行階段：法律與政策不可能預先規定所有細節，行政人員必須解釋規範、安排優先順序與分配資源，裁量會影響政策實際內容。 回饋階段：官僚透過執行成果、民眾反應與績效資料，促使政策修正。 政治領導介入管理：政務官也會透過人事、預算、組織調整與指揮監督，確保行政配合政策方向。 因此，行政不是完全沒有價值判斷的機械活動。申論時可依序說明二分論的主張與貢獻、實務上交織的原因、角色分工與合作的結論。合理的制度安排應同時維持民主領導、專業能力與依法行政，而非要求行政完全脫離政治。 三、政務官與事務官的分工 比較面向政務官事務官 任用與任職特性主要依政治任命任職，隨政治信任與政策責任進退。主要透過法定任用與功績制度進用，具有常任性及法定身分保障。 主要任務設定政策方向、作成重大決策、領導行政機關。提供專業建議、處理資訊、執行政策與維持行政運作。 責任重點承擔政治與政策責任，也須遵守法律。承擔行政、法律與專業責任，依法行政並保持行政中立。 行政中立不等於不參與政策，也不等於不接受合法的政治領導。事務官應依專業提供意見，並忠實執行合法政策，不能將行政資源作為政黨競爭的工具。常任保障也不代表違法失職不受追究。 四、政務官的領導功能 儀式性領導：代表政府出席典禮、接待外賓，發揮象徵與整合作用。 決策性領導：設定政策議程、確立施政優先順序，作成重大政策選擇。 民意領導：說明政策、爭取支持，協調社會期待與政府作為。 官僚的領導：指揮監督文官體系，整合機關與資源，促使政策落實。 危機領導：面對災難、戰爭或重大危機，統整資訊並迅速決斷。 政黨的領導不屬於上述政府職務本身的功能。政治人物可能同時擔任政黨領袖，但這是兼具另一種身分，不能把政黨內部的領導直接當成政務官的行政職能。 五、官僚組織的五項角色 可將官僚組織的角色整理為以下五項；各項均應搭配具體內涵，避免只列名詞。 執行政策與行政管理：將法律及政策轉化為行政措施與公共服務，並在授權範圍內運用裁量。 提供專業知識與政策建議：評估方案成本、效果與可行性，協助規劃政策及草擬規範。 處理資訊：蒐集、分析、保存及傳遞資料，支援決策、執行與政策評估。 汲取資源：依法徵收稅捐、辦理徵兵等，取得國家運作所需的財力與人力。 維持政治穩定與行政延續：保存制度記憶，在政府更替時維持公共服務與行政運作。 此外，官僚與民眾、利益團體接觸，也可能反映社會需求、發揮利益表達作用。這有助於政策回應民意，但若過度偏向特定服務對象，也可能形成利益偏袒。 文官能參與並影響政策，但「決定政策」不是文官系統的主要功能。重大政策方向與最終政治責任，原則上由具有民主授權的政治機關承擔；這不表示文官毫無決策空間，或執行時完全沒有裁量。 六、如何控制官僚組織 官僚具有專業、資訊與常任優勢，可能出現權力擴張、追求部門利益或偏離政策目標，因此需要多重問責機制。 政治與行政控制：由政務首長設定目標、指揮監督，配合機關內部考核、稽核與責任追蹤。 立法控制：透過立法授權、預算審查、質詢與調查，檢驗行政作為。 司法控制：透過行政救濟及司法審查，維護人民權利並約束違法行政。 監察與審計：追究違法失職，檢查財務與施政績效。 社會控制：透過資訊公開、公民參與、媒體與民間團體監督，提高透明度。 內在控制：培養專業倫理、公共服務精神與自律。佛烈德里赫重視內在責任，范納則較強調外在監督與制裁。 控制的目的在於使官僚依法、負責且回應公共需求，也須保留合理的專業裁量，避免以政治控制之名要求違法服從。 常考陷阱 把「政治不應操縱行政、行政如企業」配給其他學者：應直接連結威爾遜及〈行政之研究〉。 把「政黨領導」列為政務官功能：須區分政府職務與政黨職務；儀式、決策與官僚領導均屬政務官功能。 因官僚影響政策，就認為「決定政策」是文官主要功能：應區分專業建議、執行裁量與重大政策的最終政治決定。 認為政治行政可以完全切割：忽略規劃、裁量及政策回饋中的互動；反之，也不能因兩者交織就否定角色與責任分工。 把行政中立理解成不接受政府領導：中立要求依法、公正及不偏袒政黨，仍應執行合法政策。 記憶口訣 威爾遜：「政不操行，行如企業」。 政務五領導：「儀、策、民、官、危」。 官僚五角色：「執、專、資、取、穩」：執行、專業、資訊、資源汲取、穩定延續。 政治行政關係：「概念可分，實務相連；責任分工，政策合作」。