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學習重點 掌握彼得斯（B. Guy Peters）四種政府未來治理模式：市場模式、參與模式、彈性模式、鬆綁（解制）模式。每一種模式都針對傳統官僚體制的某一項問題提出改革，可依此辨別。 市場模式以競爭、選擇、分權及非政府供給為核心，新公共管理是市場模式的具體展現。參與模式重視公民與基層人員，政策由下而上形成。 彈性模式處理組織與永業制的僵化。鬆綁模式處理內部規章過密、裁量不足的問題，並視公共官僚為實現公共利益的主要角色。 依彼得斯的觀點，治理與新公共管理有三項相似處：淡化公私二分、重視產出而非輸入控制、發展新的領航工具。民主行政與公民參與不是兩者的共同點。 申論題作答時，先說明治理的意涵，再依「問題診斷、核心主張、具體作法」介紹四種模式。 核心觀念 一、治理的基本意涵與四種模式的背景 治理是處理公共事務、協調集體行動及實現公共目標的過程。公共事務日益複雜，政府需要結合企業、非營利組織、社群與公民的資源，透過協商、合作與網絡互動提供公共服務。政府仍負有公共責任，但公共服務不必全部由政府直接生產與提供。 彼得斯觀察各國在一九八○至一九九○年代的行政改革，歸納出市場式政府、參與式政府、彈性化政府、解制式政府四種模式。這四種模式從不同角度回應傳統官僚體制的缺失，屬於分析改革的類型。實際制度可能同時運用數種模式。 模式主要問題診斷改革核心公共利益的實現 市場模式官僚壟斷，缺乏競爭競爭、選擇、分權，運用私部門提供服務以較低成本提供服務，民眾以顧客或消費者身分選擇 參與模式層級節制，決策過度由上而下公民及基層參與、對話、授權公民直接參與、諮商與協商，例如公民投票 彈性模式組織永久化、永業制僵化依任務調整組織、人力與工作安排以低成本達成協調 鬆綁模式內部規章過密，管理裁量不足解除不必要的束縛，發揮官僚專業由公共官僚發揮創造力，積極行動 二、市場模式：以競爭與選擇改善公共服務 市場模式以市場機制及競爭觀點改善行政效率，批判政府壟斷服務供給，理論背景與公共選擇理論、經濟學觀點相近。它有以下主張： 政策制定與執行分權化。 利用私部門或其他非政府組織傳輸公共服務。 創造競爭機制，讓服務使用者有選擇的機會。 一九九○年代以來各國流行的新公共管理，是市場模式的具體展現。 常見工具包括契約外包、競爭機制、民間參與服務供給及服務券。以幼兒券為例，政府補助符合條件的家庭，由家庭自行選擇私立服務提供者，屬於以公共經費支持需求端選擇的市場導向策略。 在管理上，市場模式可採分權與授權、鼓勵參與決策、彈性獎酬（如績效俸給）及靈活預算制度。因此，看到「參與」不能立刻判定為參與模式，因為市場模式也可能藉員工參與改善績效。判斷關鍵在於整體論述是否圍繞競爭、選擇與效率。重視政府干預、增加永業化人員，都與市場模式的方向相反。 三、參與模式：由下而上的民主與自我管理 參與模式的思想來源主要是新左派的主張，以及社群主義，強調自發性管理、自我管理、民主參與與公共對話。它認為基層公務人員及公民掌握實際需求與第一線經驗，治理不能完全交由高階決策者主導。四種模式中，參與模式最重視基層公務人員與公民的角色。參與模式涵蓋三個層面： 組織內部參與：推動決策分權，提升第一線公務人員獨立判斷與決策的能力。它信任公務人員的自我管理能力，並將內部參與視為激勵員工的有效途徑。 組織外部參與：重視公民的政治參與，讓被服務對象直接參與公共事務。民眾可透過公共對話、諮商、協商及公民投票等方式表達意見。 政策過程：強調由下而上，認為治理的過程比治理的結構更重要。 參與模式實踐公共利益的重點在直接參與及民主對話。代議政治不是它的核心機制，它也不重視高階決策者及高階管理者。開源節流的預算制度屬於財政管理措施，不是參與模式的管理方向。 四、彈性模式：打破組織與永業制的僵化 彈性模式針對固定組織、終身職位及永業制的負面功能。這類問題包括：難以因應環境變動，以及組織持續存在卻未必符合任務需求。改革重點是讓組織、人力與工作方式隨任務調整，不一律維持固定結構，因此「功能固定」與此模式相反。 具體作法包括： 任務編組、臨時性組織。 網絡型組織：連結不同單位或組織來完成工作，可跨越固定的層級與組織邊界。 增加契約性人力、運用人力派遣。 彈性工時。 考題若著眼於改善永業制、調整人力配置或組織存續形式，通常指向彈性模式。 五、鬆綁模式：信任官僚專業並擴大裁量 鬆綁模式又稱解制模式、解除管制模式。它認為公共官僚具有專業與服務熱忱，績效不佳往往源自過多的內部法令、程序與控制。因此，政府應擺脫嚴密法令規章的束縛，讓公務人員擁有更多自由裁量權，能夠臨機應變，快速而適切地回應民眾需求。 它的管理方向包括： 強調政策企業家精神。 授權組織基層。 強調自主參與決策。 此模式視公共官僚為實現公共利益的主要角色，而不是公共服務的消費者、契約外包廠商或學者專家。此處的「解制」主要指政府內部管理的鬆綁，不等於撤除所有對外的經濟或社會管制。降低勞力成本也不是它的管理方向。 六、治理與新公共管理的異同 依彼得斯的觀察，治理與新公共管理有許多相似之處，但不能據此認為兩者同樣以民主行政及公民參與為核心。 比較面向相似或相異之處 公私界線相似：兩者都試圖減低公私二分觀點的重要性，公共服務可以結合政府以外的資源。 產出導向相似：兩者都強調組織的產出或成果，而不是輸入控制。 管理工具相似：兩者都設計新的領航（steering）工具與技術，讓政府透過不同制度安排引導公共事務。 公民角色相異：治理較重視公民參與、協商與共同處理公共事務。新公共管理多半把民眾視為顧客或消費者，著重選擇、滿意度及服務品質，並不以發展民主行政為目標。 顧客選擇不等於公民參與。顧客選擇著眼於服務的取得與品質。公民參與還涉及公共目標如何形成、不同價值如何協調，以及人民如何參與公共決策。此外，成果導向不代表取消合法性、程序與公共課責。 常考陷阱 混入非正式的分類：大有為政府、夥伴式政府、垂直式政府、管制式政府、公開模式、非營利模式、PFI 模式、公民模式、漸進模式、一條鞭模式、競爭模式等，都不是彼得斯四種模式的名稱。參與模式另稱「參與式政府」，鬆綁模式另稱「解制式政府」，這兩個是正確名稱。 把市場模式寫成強化政府干預：以下說法都不符合市場模式：中央獨攬政策功能、事權集中於單一部門、各部門事有專屬以避免重置與競爭、重視政府干預、增加永業化成員。 把參與模式寫成高層主導：重視高階決策者、官方主導、由上而下、以代議政治為核心、開源節流預算，都不是參與模式的內涵。看到新左派、自發性管理、公民投票、第一線人員獨立決策，答案就是參與模式。 把彈性模式寫成功能固定：看到契約人力、派遣、任務編組、網絡型組織、彈性工時、改善永業制，答案是彈性模式。 把鬆綁模式寫成嚴密控制：以下說法都與鬆綁方向相反或不是它的特徵：以嚴密法規限制裁量權、主張集權可提升效能、公平比效率更重要、重視降低勞力成本。正確的辨識關鍵是「官僚是實現公共利益的主要角色」與「擴大自由裁量權」。 以共通工具取代核心判斷：授權與參與可能出現在多種模式中，應看核心主張判斷：競爭與選擇看市場，民主對話看參與，組織人事調整看彈性，減少內規束縛看鬆綁。 誤認治理與新公共管理同樣發展公民參與：兩者在公私界線、產出導向、領航工具上相似。「同樣發展民主行政與公民參與」是錯誤敘述。 記憶口訣 「市場拚競爭，參與由下生；彈性破永業，鬆綁放裁量。」治理與新公共管理的共同點記為「淡界線、重產出、新工具」，差異則記住「公民參與不等於顧客選擇」。