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學習重點 效率是「產出與投入的比率」，效能是「目標達成或問題解決的程度」。投入資源所產生的影響不是效率的定義。 效率是公共行政最早強調的價值，政府重視效率始於科學管理。之後從機械效率觀，逐步走向兼顧目的、手段與人性的完整效率觀。 行政效率分為機械效率、管理效率、組織效率三個層次，要掌握各層次的定義與代表因素。 生產力的涵義已超過效率，衡量技術也比效率衡量進步。要掌握其特色、衡量方式、影響因素，以及面對專業與民主兩難時的挑戰。 效率有適用界線。過度追求效率會造成員工工具化、價值衝突被簡化、目標錯置與績效主義等弊病。 核心觀念 一、效率、效能與生產力 概念判斷核心辨識重點 效率產出與投入的比率相同投入取得更多產出，或以較少投入達成相同產出。比率愈高愈好。 效能目標達成或問題解決的程度看政策是否達成預期目的，所要處理的問題是否改善。 生產力以系統產出與投入的關係為基礎，評估整體表現可用效率表現部分內涵，但涵蓋經濟、效能、效益、服務品質等面向，範圍比效率廣。 舉例來說，同樣的人力每天處理更多申請案件，反映的是效率；服務是否真正滿足民眾需要，則屬於效能。「投入資源所產生的影響」不能當成效率的定義。 效率與生產力的關係如下： 現代政府生產力的涵義已超過效率的範圍。能涵蓋經濟、效能、效益、服務品質等概念的是生產力，不是效率。 生產力衡量的技術方法、單位與標準，遠比效率衡量進步。 政府機關及學界是逐漸以「生產力」取代傳統的「效率」一詞，方向不能倒置。 因此，「生產力是最狹義的效率」「效率是最廣義的生產力」兩種說法都不正確。 生產力概念的特色包括：可以用效率表現其內涵、具有合理性特質、重視衡量方法及標準的合理化。它不以「偏重人性導向」為特色。 政府必須重視生產力，原因之一正是資源有限，而公共需求持續增加。但提升生產力不等於一味增加服務數量。若品質下降，或服務不符需求，即使案件數增加，也不能直接認定整體表現改善。 二、行政效率的意義與演進 效率是公共行政領域中最早被強調的價值，政府對效率的重視最早建立在科學管理的基礎上。 威爾遜（W. Wilson）在1887年發表〈行政研究〉（The Study of Administration），主旨是倡導提高行政效率。 古立克（L. Gulick）認為，企業經營與政府管理行為的基本目的都在追求效率。 科學管理時期強調標準化、工作分析、專業分工與控制，追求的是機械的效率觀。專業分工、指揮統一等行政原則用來設計組織，主要目的也是提升效率，也就是讓產出與投入的比率愈高愈好。它們不是為了確保回應、公平或效能。 但「效率本身就是一種機械的觀念」這個說法是錯誤的。較完整的效率觀有以下三個要點： 效率並非節約或儉吝。刪減必要資源導致服務失敗，並不符合效率。 效率應兼顧目的與手段。 效率是利用科學方法、適應人類天性而考量的。 三、行政效率的層次與影響因素 層次主要關注辨識線索 機械效率作業技術、程序與投入產出的客觀計算標準化、操作方法、作業速度、時間與金錢的節省。 管理效率在既定條件或高層命令下，促成最有效、最適當、最經濟的分工合作及監督控制幅度、層級節制、分工與監督安排。 組織效率成員間的溝通、協調與工作安排又稱社會效率，重視組織中的人際與合作關係。 影響行政效率的因素很多，例如： 層級節制程度，影響命令傳遞與決策速度。 控制幅度大小，影響主管負荷與監督品質。 競爭壓力大小，可能促使機關改善服務。 以上都與行政效率直接相關。選區劃分方式屬於選舉制度問題，與機關行政效率的關聯性最低。 控制幅度是管理效率的典型因素。領導人員才能、士氣及忠誠、非正式組織，偏向人員與心理社會層面，不歸類為管理效率。此外，層級多寡或控制幅度大小，並沒有「愈多或愈少就一定愈有效率」的固定答案，要配合工作性質與人員能力判斷。 四、政府生產力的影響因素與衡量 卡斯特（F. E. Kast）與羅森威（J. E. Rosenzweig）在《組織與管理》中採系統觀點：機關的生產力與效率受個人、組織、環境等多方面因素影響，不是完全取決於員工的工作表現。同理，生產力不佳的主因也不能歸咎於個人層次問題，制度、設備、流程、領導與外部條件都可能是原因。 丹哈特（R. B. Denhardt）對組織人文主義的分類中，人群關係學派主張個人工作滿足感有助於提升生產力。但這是人群關係學派的主張，不代表生產力概念本身以人性導向為特色。 生產力衡量有三個要點： 量化與非量化指標並用：處理件數、成本、時間可以量化；服務品質、民眾感受也具有評估價值。不能說「一定要用量化指標」。 兼納主觀與客觀評估。 可用系統產出與投入的關係表示，但不只重視效率，也重視效能與品質。 公私部門生產力衡量的基本精神是相通的，都在檢視投入、產出與表現。不過政府目標多元，公共服務成果不易用價格表示，還要兼顧公平、合法性與公共利益，所以在操作上不能直接套用企業的獲利標準。 五、行政效率模式與多元民主模式 比較面向行政效率模式多元民主模式 權力配置權力集中，掌握在專家手中權力零散分割，屬於政治人物、利益團體與民眾 理性取向技術與科學的理性外部效益與政治理性 核心主張政治與行政分離協商妥協 行政績效與生產力在面對專業與民主的兩難時，重大挑戰包括：表現倫理行為、處理公共期待、達成技術才能。「維護地方法律秩序」不屬於這些挑戰。 六、過度追求效率的弊病 忽視政府員工的真正需求，只把員工當作達成效率的工具。 過度簡化社會多元價值之間的衝突。 導致目標錯置（手段或指標取代原本的公共目的）與績效主義掛帥。 「僅追求形式平等，不求實質平等」屬於公平價值的討論，不是過度追求效率的典型弊病。 常考陷阱 效率與效能互換：看到「產出／投入的比率」就是效率；看到「目標達成程度、問題解決程度、投入資源所產生的影響」就屬於效能或結果，不是效率。 專業分工、指揮統一要追求什麼：答案是效率，不是回應、公平或效能。 把效率說成機械觀念或節約：科學管理時期追求機械效率觀，但效率本質並非機械觀念，也不是節約或儉吝。它應兼顧目的與手段，並考量人性。 生產力與效率的大小關係倒置：正確說法是「生產力超過效率的涵義範圍」「生產力衡量技術比效率進步」「以生產力取代效率」。以下說法都錯誤：「生產力是最狹義的效率」「效率是最廣義的生產力」「效率可涵蓋經濟、效能、效益、品質」「以效率取代生產力」。 過度限縮生產力：以下說法都過度限縮生產力，皆為錯誤：「只重效率」「只著重提供更多服務」「一定要量化」「必要性不包括資源有限性」。 生產力特色的混淆：合理性、衡量方法與標準的合理化、可用效率表現，都是生產力的特色；「偏重人性導向」不是。 責任全推給個人：「完全受員工工作表現影響」「主因是個人層次問題」都是錯誤說法。卡斯特與羅森威採系統觀點，認為影響因素是多元的。 公私部門衡量：基本精神相通的說法正確，不要誤選「完全不同」。 效率層次混淆：「既定條件或高層命令下的分工合作及監督」以及控制幅度，都指向管理效率。溝通協調屬於組織效率，又稱社會效率，不是經濟效率、財務效率或政治效率。領導才能、士氣忠誠、非正式組織不是管理效率因素。 影響因素的干擾項：層級節制、控制幅度、競爭壓力都與行政效率相關；選區劃分方式的關聯性最低。 兩種模式顛倒：技術與科學理性屬於行政效率模式；外部效益與政治理性屬於多元民主模式。 專業與民主兩難的挑戰：倫理行為、公共期待、技術才能是挑戰；「維護地方法律秩序」不是。 過度追求效率的弊病：員工工具化、簡化價值衝突、目標錯置與績效主義都是弊病；「僅求形式平等、不求實質平等」不是。 記憶口訣 「效率看比率，效能看目的；生產超效率，衡量更進步。」 「機械看作業，管理看分監，組織看協調。」「分監」指分工與監督，控制幅度歸在這一層；組織效率又稱社會效率。 「專業民主三挑戰：倫理、期待、技術才。」 「效率模式靠專家、講技術；民主模式靠協商、講政治。」