跨域治理的範圍與興起

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建立於 2026年10月22日

學習重點 掌握跨域治理的定義：超越轄區與機關組織界限的整合性治理作為，旨在突破本位主義，使治理範圍配合問題範圍。 區分跨部門、跨層級、跨地域與跨公私部門等面向，理解廣義跨域治理的範圍大於府際關係，並能分辨宏觀與微觀層次。 從問題跨界、外部性、集體行動困境、資源相依與規模經濟，說明跨域治理興起的驅動力，並排除「政策模仿趨同」「民意極化」等非主要原因。 熟悉跨域治理的運作特質（相互依存、協力合作、非單一層次、開放性、動態環境），並能應用於能力提升、COVID-19 防疫及區域治理行政法人的評析。 核心觀念 一、概念意涵與範圍 跨域治理（Governance across Boundaries）是針對超越單一轄區、機關、層級或部門能力的公共事務，透過協調、合作與資源整合，共同解決問題的治理方式，可簡稱為超越轄區與機關組織的整合性治理。重點是使治理範圍配合問題範圍，突破各自為政的本位主義，避免行政疆界成為公共服務的障礙。不同轄區的政府部門因此被納入同一個解決問題的網絡中。 須與相近名詞區分：全球治理著重國際層次、跨國議題的治理；E化治理著重運用資訊通訊科技提升治理；專業治理著重專業知識與專家角色。題目若描述「超越轄區與機關組織的整合」，答案是跨域治理。 其學理基礎包括：資源依賴說明參與者無法獨自掌握全部資源，彼此具有資源相依性；網絡治理強調多元行動者的持續互動；集體行動觀點則指出合作須處理成本分擔、搭便車及共同承諾等問題。跨域治理因此不能只靠單一機關命令，也須建立協商與互信。 運作面向內涵與例子 跨機關、跨部門不同政策部門共同處理問題，如衛政、教育與交通部門合作防疫。 跨層級中央與地方協調政策、資源及執行責任，屬垂直整合。 跨地域不同地理區域的地方政府處理流域、交通、垃圾或空氣污染等共同事務。 跨公私部門政府結合企業、非營利組織、社區及專業團體的資源。 組織內部整合廣義概念亦涵蓋同一政府內各局處、機關內各單位及人員的協調。 二、宏觀與微觀層次；跨域治理與府際關係 比較項目內涵 宏觀層次著重府際關係中的通力合作及跨轄區、跨層級政府間的合作。 微觀層次著重組織內部，如部會內各單位協調整合、機關內任務編組、承辦人員之間的協調合作。 府際關係主要關注政府與政府之間（中央與地方、地方與地方）的互動。 跨域治理除政府間互動外，還涵蓋政府內部各部門及非政府參與者，範圍大於府際關係，兩者並不相同。 三、興起背景與驅動力 在後現代化系絡下，社會日益多元，知識與權力分散，公共問題呈現複雜、不確定及快速變動的特質。全球化與地方化並進、人口與產業流動、資訊科技發展、新公共管理與民營化思潮，使政策影響跨越行政疆界；傳統科層分工與單一機關的專業能力，難以獨力回應跨領域需求。公共政策的複雜多變特質本身即是跨域治理的驅力。 問題與疆界不一致：政策議題具跨區域特質，污染、傳染病及區域交通不以行政區為界；跨行政區域的公共建設也需要共同規劃。 外部性與外溢效果：某地政策的成本或利益波及其他地區，僅由單一地方決策，可能無法反映整體影響。 集體行動困境：各政府只追求自身利益，可能造成個體理性、集體不理性；若期待他方出資而自行受益，便出現搭便車。 規模經濟與資源互補：共同生產公共財、建置或使用設施，可產生規模效益、減少重複投資，並整合各方財力、資訊與專業。 地方政府彼此合作的典型原因可概括為自然資源合享、公共設施合用、公用事業合產，例如共同維護水源、共用焚化或處理設施、合作提供公共服務。公私部門的合夥屬政府與民間的合作方式，並非「地方政府之間」進行跨域治理的原因。 我國地方制度法亦明定地方自治團體為處理跨區域自治事務，得成立區域合作組織、訂定協議、行政契約或以其他方式合作，提供跨域合作的法制基礎。 四、運作特質與能力提升 相互依存：參與者各掌握部分權限、資訊或資源，具資源相依性，須彼此配合才能完成目標。 協力合作：透過溝通、協商及共同決策整合差異，不能假設單方命令即可解決全部問題。 非單一層次（多元、多層次）：橫向部門合作與垂直層級整合可以同時存在，並可納入公民社會。 開放性：參與者不限於政府，邊界具開放性，可隨議題吸納新的行動者。 動態環境：參與者、問題及合作方式會隨環境改變，須持續學習與調整。 兼顧自主與共同責任：各方保有自身職責，但須對共同成果負責；合作不等於消除法定權限或責任。 判斷某事務是否具跨域治理特質，可問：問題是否跨越轄區、層級或部門？是否有外溢效果？單一機關是否缺乏足夠資源？合作是否能產生規模效益？符合者即適合以跨域治理處理。 提升能力可從目標、組織、資源、關係、課責五方面作答：先界定共同問題與成果目標；建立協調平台、窗口及爭議處理程序；明訂分工、經費與成本利益分配；促進資料共享、專業培訓與互信；最後設置績效指標、資訊公開及責任追蹤機制。平台只是工具，真正成效仍取決於持續協作與執行。 五、以COVID-19防治理解跨域治理 傳染病會隨人口移動跨越轄區，且防治涉及醫療、公衛、教育、交通、經濟與社會照顧，具有明顯的跨地域、跨部門及資源相依特質。 垂直面須協調中央政策與地方執行；水平面須整合衛政、教育、交通及社政等機關，並協調地方間醫療量能與資訊；跨部門面則結合醫療院所、企業、社區及民間團體，支援醫療、防疫物資與生活照顧。申論應連結共同目標、資訊共享、資源調度及責任分工，並指出個人資料保護、資源公平及權責衝突等治理課題。 六、區域治理行政法人的制度評析 行政法人是國家及地方自治團體以外，為執行特定公共事務，依法律設立的公法人。其適用的公共任務通常具專業需求或須強化成本效益與經營效能，不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理，且所涉公權力行使程度較低。制度目的在兼顧公共任務、專業經營與運作彈性，並接受必要監督；不能將其等同一般行政機關、私法人或公營公司。 以行政法人作為跨區域平台，優點是可建立常設組織，集中專業人力、經費及資訊，降低合作隨首長更替而中斷的風險，適合評估用於持續性、專業性高且服務範圍跨區的事務。 但不能認為縣市政府只要達成協議，即可當然成立具有公權力的法人。仍須檢視法源、任務性質、權限移轉、經費分擔、人事、監督及民主課責。涉及重大政策選擇、強制權力或地方利益重分配時，更須審慎設計。結論宜採條件式肯定：具合法基礎、合適任務與健全監督時，可作為合作選項，並應與行政契約、協議、區域合作組織等方式比較。 常考陷阱 「跨域治理會深化本位主義」：錯在倒置目的。跨域治理要突破本位主義，但實務上仍可能遭遇本位阻力。 「跨域治理與府際關係範圍相同」或「只限不同地方政府合作」：過度限縮；廣義範圍包含組織內部各局處互動、政府部門間協調及公私協力。 「宏觀層次就是部會內單位協調、任務編組或承辦人員協調」：層次混淆；這些屬微觀層次，宏觀層次是府際關係中的通力合作。 「政策模仿與趨同是主要驅動力」：政策相似不代表存在共同治理需求；主要判準是跨區公共建設、議題跨界、外溢、相依及規模效益。 「民意極化不可治理，是建立平台的主要原因」：非主要原因；應選個體理性造成集體不理性、外部性與搭便車、規模經濟。 「公私部門合夥是地方政府間跨域治理的原因」：須區分合作方式與合作動因；地方間合作原因是資源合享、設施合用、事業合產。 「超越轄區與機關組織的整合性治理是全球治理」：全球治理偏國際層次，題幹強調轄區與機關整合者為跨域治理。 「設立平台或法人就能解決問題」：組織形式不保證成效，仍須處理權責、資源、互信與課責。 記憶口訣 範圍記「機、層、地、公私」；動因記「跨界、外溢、相依、規模」；地方合作記「三合：合享、合用、合產」；特質記「依、協、多、開、動」：相互依存、協力合作、非單一層次、開放性、動態環境。