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學習重點 主管機關為闡明法規意旨所作的函釋，屬於解釋性行政規則，不是組織性行政規則。 函釋是法律解釋的形式之一，性質上非獨立之行政命令，不直接對外發生法規範效力。 依釋字第287號，闡明法規原意的釋示，自該法規生效日起有其適用；前後函釋不一致，不代表前函釋當然錯誤。 罰鍰裁量基準用來統一法定範圍內的裁量，避免裁罰差異過大，但仍須審酌個案情形。 申論作答應掌握概念、法律性質、效力，並說明對內拘束、對外效力及法院是否受拘束。 核心觀念 一、行政規則的概念與分類 依行政程序法第159條，行政規則是上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權，為規範機關內部秩序及運作，所作成非直接對外發生法規範效力的一般、抽象規定。分類應依內容判斷，不能只看文件名稱。 類型規範內容判斷關鍵 組織性、作業性行政規則機關內部組織、事務分配、業務處理方式及人事管理等事項處理內部組織與運作，屬第159條第2項第1款 解釋性規定為統一解釋法令、認定事實而訂頒的規定說明法規意旨與適用範圍，屬同項第2款 裁量基準為統一行使裁量權而訂頒的規定統一法律容許範圍內的決定標準，屬同項第2款 不直接對外發生法規範效力，是行政規則的共同特徵，不能據此將函釋歸類為組織性行政規則。解釋法令與規範內部組織，是不同的規範內容。 二、解釋性行政規則的概念與性質 主管機關基於職權，為闡明既有法規的規範意旨、統一法律適用，所作的解釋或釋示，稱為解釋性行政規則。實務常以函、書函或令等形式作成，通稱函釋。 函釋是法律解釋的形式之一，性質上非獨立之行政命令。它依附於被解釋的法規，說明該法規原有的意義，不能自行創設法律所無的義務或限制。這不表示函釋不是行政規則，而是強調其本身不是獨立創設規範的依據。 函釋與法規命令也不同：法規命令基於法律授權，直接對外發生法規範效力；解釋性行政規則則依權限或職權訂定，不直接對外發生法規範效力。行政機關作成處分，仍須以法律及其他有效法規為依據。 三、函釋的適用時點與前後變更 釋字第287號指出，行政機關為闡明法規原意所作的釋示，應自該法規生效之日起有其適用。理由是函釋說明的是法規原本的意義，不是從函釋發布時才創設新的規定。 適用起點：看被解釋法規的生效日，不是函釋發布日。 前後解釋不同：在後函釋與在前函釋不一致時，在前函釋未必當然錯誤。 已確定處分：後釋示發布前，依前釋示所作的行政處分已確定者，除前釋示確有違法外，為維持法律秩序安定，原則上不受後釋示影響。 因此，不能將「自法規生效日起適用」理解成所有過去案件都必須重新處理；仍須區分處分是否已確定及前釋示是否確有違法。 四、行政規則的發布與效力 依行政程序法第160條，行政規則應下達下級機關或屬官；其中解釋性規定與裁量基準，另應由機關首長簽署，並登載政府公報發布。登載公報不會使其自動變成法規命令。 對內：依第161條，有效下達的行政規則，拘束訂定機關、其下級機關及屬官。不能擴張成拘束所有行政機關。 對外：不直接拘束人民；合法的行政實務可透過平等原則及行政自我拘束，產生間接對外效力。相同情形不得無正當理由差別處理，但人民不能要求機關重複違法作法。 對法院：法官不受行政機關函釋拘束，仍應依法獨立判斷。函釋可供參考，但不能取代法院對法律的解釋。 解釋性規定的適用仍以正確理解法律為前提；行政自我拘束不能使違法函釋取得高於法律的效力。 五、公務員兼任研究助理書函的分析 主管機關就「應聘為研究助理」及「兼任從事研究工作之研究助理」如何適用公務員服務法，說明不同規定的適用範圍，並要求服務機關審認具體事實，屬於闡明法規意旨的函釋。 法律性質：其內容提供一般性的法律解釋與事實認定指引，屬解釋性行政規則，不是規範內部組織的行政規則。它未直接決定特定公務員能否兼任，因此也不是就該公務員作成准駁的行政處分。 效力：依行政規則的拘束範圍說明其對內效力，不能僅因出自主管機關，就認為所有服務機關或法院一律受拘束。對公務員不直接發生法規範效力，實際能否兼任，仍須由有權機關認定事實、依法決定。函釋闡明法規原意的適用時點，則依前述原則處理。 六、行政罰鍰裁量基準 法律賦予機關在一定罰鍰範圍內決定金額的裁量權時，機關可依違規情節、污染程度等因素訂定統一標準，以避免相似案件的裁罰差異過大，落實平等及可預測性。 「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」即以統一罰鍰額度裁量為目的，屬行政程序法第159條第2項第2款的裁量基準。其功能是指導裁量，不是另行創設處罰依據；應由機關首長簽署並登載政府公報發布。 裁量基準對內具有拘束力，並可透過平等原則與行政自我拘束產生間接對外效力。但基準必須符合法律目的及比例原則，不能自行突破法定裁罰界限。 依行政罰法第18條第1項，裁處罰鍰應審酌行為應受責難程度、所生影響及因違反義務所得的利益，並得考量受處罰者的資力。遇有特殊情形，仍須個別判斷；若只機械套用基準而未行使應有裁量，可能構成裁量怠惰。 常考陷阱 「函釋是不直接對外生效的組織性行政規則」：前半句正確，分類錯誤；闡明法規意旨的是解釋性行政規則。 「函釋是獨立的行政命令」：錯在獨立性；函釋依附被解釋的法規，不能自行創設義務。 「函釋自發布日起才適用」：闡明原意的函釋，自被解釋法規生效日起有其適用。 「後函釋不同，前函釋必然錯誤」：前函釋未必錯誤，已確定處分也不是一律重新處理。 「函釋直接拘束人民、法院」：行政規則不直接對外發生法規範效力，法院不受其拘束。 「書函就是行政處分」：須看內容是否直接決定具體個案的法律效果，不能只看名稱。 「裁量基準公布後，就不必審酌個案」：統一標準不等於取消裁量；特殊情形仍須依法審酌。 「受處罰者資力是必須考量的因素」：法條用語是得考量，應與其他應審酌因素區分。 記憶口訣 分類：「一款內部運作，二款解釋裁量。」 函釋：「原意從法生效，前後不同未必錯；確定處分求安定，違法例外要記牢。」 效力：「內部有拘束，外部非直接，法院獨立判。」 裁量：「基準求統一，個案仍審酌。」